Die Hintertür bleibt geschlossen

Seit letztem Herbst wird in Sachen Finanzausgleich, der mit Ende 2016 ausläuft, zwischen Bund, Ländern, Gemeindebund und Städtebund verhandelt, und zwar, wie Wolfsberger stöhnt „im Wochentakt.“ Wobei das Stöhnen keiner Faulheit geschuldet ist „wenngleich wir bei Gott noch anderes zu tun hätten“, als vielmehr der Zähigkeit und teilweisen Blockadehaltung mancher Protagonisten. „Mit dem Endeffekt, dass das Ergebnis aus heutiger Sicht eher mau ausfallen wird.“ Soll heißen, die große Staatsreform durch die Hintertür, wie sie sich der Finanzminister in seiner Anfangseuphorie erhoffte, dürfte nicht zustande kommen. U. a. auch, weil die Verhandlungen „viel zu spät begonnen haben. Dass es einer grundlegenden Reform bedarf, weiß man seit Jahren, ein knappes Jahr vorher ist zu spät um damit zu beginnen“, schüttelt Wolfsberger den Kopf. Auch die Themenvorgaben durch den politischen Lenkungsausschuss würden den Prozess eher verschleppen als beschleunigen, „weil vieles behandelt werden muss, was mit dem Finanzausgleich eigentlich gar nichts zu tun hat.“ Insbesondere die Länder, so hört man, sorgen diesbezüglich immer wieder für Schattenboxen und leere Kilometer. Gordischer Knoten
Diese „Überfrachtung“ hängt auch mit der Zusammensetzung der Gremien zusammen. Im politischen Lenkungsausschuss sitzen neben Finanzminister Hans Jörg Schelling und dem Kanzleramtsminister für den Bund, St. Pöltens Bürgermeister Matthias Stadler und Bregenz‘ Bürgermeister Markus Linhart für den Städtebund, sowie Gemeindebundpräsident Helmut Mödlhammer für die Gemeinden auch sämtliche neun Finanzlandesräte, womit die Länder immer eine Mehrheit bilden. Auf Beamtenebene wird dieses „Missverhältnis“ noch eklatanter. „Während Bund, Städte und Gemeinden mit je zwei bis drei Personen vertreten sind, stehen den Ländern je nach Thema bis zu 20 oder mehr Personen zur Verfügung. Es liegt in der Natur der Sache, dass dadurch vieles blockiert wird“, so Wolfsberger. Wobei dies fürs Ergebnis im Grunde genommen egal ist: Dem Finanzausgleich müssen nämlich alle vertreten Körperschaften zustimmen. Und just darin liegt wohl die größte Nuss zu knacken, weil sämtliche Beteiligten auf ihre „wohlerworbenen“ Rechte beharren, auch wenn diese vielfach auf Improvisationen und diverse Kuhhandel zurückgehen. Aufgrund der zahlreichen Ausnahmen, Sonderregelungen, Nebenabsprachen etc. ist der Finanzausgleich, der erstmals 1948 gesetzlich festgeschrieben wurde, über die Jahre derart ausgeufert, dass „es in ganz Österreich heute wahrscheinlich gerade einmal fünf Personen gibt, die ihn wirklich noch komplett durchschauen“, so Wolfsberger. Jüngster Beleg für diesen Befund: Der Rechnungshof deckte auf, dass sich fünf Bundesländer bei der Zuweisung der Mittel an die Gemeinden verrechnet hatten! Der Finanzausgleich – so funktioniert‘s
Stellt sich die Frage, wie der Finanzausgleich überhaupt im Groben funktioniert? Prinzipiell werden über den Finanzausgleich die durch den Bund eingehobenen Bundesabgaben – als größte Brocken seien hier die Lohnsteuer mit ca. 27 Milliarden sowie die Umsatzsteuer mit ca. 26 Milliarden genannt – auf die Gebietskörperschaften aufgeteilt. Insgesamt reden wir von etwa 81 Milliarden Euro (Stand 2015), die alljährlich in den Steuertopf sprudeln, wobei nach Vorwegabzügen für Gesundheits- und Pflegebelange etwa 78 Milliarden Euro tatsächlich zur Aufteilung kommen. Von diesem Kuchen erhalten die Kommunen rund 10 Milliarden Euro, die Länder zirka 16 Milliarden Euro, beim Bund selbst verbleiben knapp 52 Milliarden Euro. Neben diesen Ertragsanteilen gibt es noch sogenannte eigene Abgaben. Im Falle der Gemeinden handelt es sich hierbei insbesondere um die Kommunalsteuer und die Grundsteuer, welche die Kommunen selbst einheben und die auch direkt in die Gemeindekasse fließen. Die Länder hingegen heben keine eigenen Steuern ein.
Doch zurück zur Verteilung der oben genannten Ertragsanteile durch den Bund: Im Falle des Gemeindeanteils ist es nicht so, dass dieser direkt vom Bund an die Kommunen fließt, sondern das Geld geht quasi einen Umweg über das Land, welches die Aufteilung vornimmt. Ist das Gros der Gelder klar vergeben, so sind 12,7% der Gemeindegelder für sogenannte Bedarfszuweisungen reserviert, das heißt das Land entscheidet selbst darüber, welche Gemeinden unter welchen Bedingungen aus diesen Mitteln bedacht werden. „Manche Bundesländer haben diesbezüglich klare Richtlinien, andere hingegen sehr intransparente, so dass bisweilen der Eindruck entsteht, dass es zu einer wie auch immer motivierten Umverteilung kommt“, erklärt Wolfsberger. St. Pölten wird prinzipiell nicht mit Bedarfszuweisungen bedacht, Wr. Neustadt erst seit kurzem. Ein Schelm, der ob veränderter politischer Vorzeichen in Wr. Neustadt – die Südbahnmetropole hat nach Jahren der SPÖ Dominanz seit dem Vorjahr einen ÖVP-Bürgermeister – einen Zusammenhang zum plötzlich sprudelnden Geld vermutet.
Ein anderer Aspekt, der den Kommunen im Umgang mit „ihrem Geld“ sauer aufstößt ist jener, dass die Länder vom Bund am 20. jeden Monats die Gelder bekommen, diese aber erst gut 20 Tage später, nämlich um den 10. des Folgemonats, an die Gemeinden weiterleiten. „Das Land verweist auf ein angeblich komplexes Prozedere, was in Zeiten der Digitalisierung aber eher unglaubwürdig klingt“, meldet Wolfsberger Zweifel an. Plausibler ist da schon der Verdacht, dass die Länder durch die verspätete Überweisung Zinsgewinne für sich selbst lukrieren. Dem Vorschlag des Bundes, die Gemeindegelder gleich direkt an die Kommunen zu überweisen, stehen die Länder ablehnend gegenüber. Die Sache mit dem Bevölkerungsschlüssel
Wer bekommt aber überhaupt wie viel aus dem Finanzausgleich? Neben historisch entstanden Fixschlüsseln (die heute oft Wurzel von Ungleichgewichten darstellen), spielt selbstverständlich die Bevölkerungszahl die wichtigste Rolle. In einem ersten Schritt werden die Ertragsanteile der Gemeinden länderweise aufgeteilt – ca. 53% nach dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel und 16% nach der Volkszahl.
In einem zweiten Schritt werden die länderweisen Töpfe auf die einzelnen Gemeinden verteilt, hier vor allem über den abgestuften Bevölkerungsschlüssel (86%). Das heißt, je nach Einwohnerzahl wird mit einem anderen Multiplikator gearbeitet, so dass große Kommunen und Städte mit mehr Aufgaben auch mehr Mittel aus dem Finanzausgleich erhalten. So die Grundidee des Modells, das bereits aus den 20er-Jahren des letzten Jahrhunderts stammt. Im Laufe der Jahre hat sich dieser Multiplikator aber sukzessive zu Ungunsten der größeren Kommunen verschoben. Betrug das Verhältnis einst knapp 0,4:1, erhielt eine große Kommune aus dem Finanzausgleich also pro Bürger mehr als doppelt so viele Mittel wie eine kleine, so ist das Verhältnis heute auf 0,69:1 geschrumpft! Rechnet man noch die diversen Transferleistungen weg, welche die Kommunen an das Land (für die Finanzierung der Krankenanstalten, der Sozialhilfe, der Jugendhilfe etc.) zu zahlen haben, „ergibt sich der Umstand, dass kleine Gemeinden heute proportional mehr Geld pro Bürger aus dem Finanzausgleich bekommen als etwa mittelgroße!“ Ein Umstand, der aus Sicht der „Großen“ ungerecht ist, weil große Kommunen nicht nur ihre eigenen Bürger versorgen müssen, sondern auch zahlreiche zentralörtliche Funktionen für das gesamte Umland erfüllen. Sie fordern daher die Mittelaufteilung nach einem „aufgabenorientierten Bevölkerungsschlüssel, einfach weil große Gemeinden vielfach höhere Ausgaben haben!“ Wolfsberger nennt zur Veranschaulichung Beispiele wie Kinderbetreuungseinrichtungen, den öffentlichen Verkehr „der in großen Kommunen ein wichtiges Thema ist und viel Geld kostet, denken wir etwa an die U-Bahn in Wien oder bei uns den LUP“ oder auch vermeintlich banale Einrichtungen wie eine Park & Rideanlage, „die ja auch zahlreichen Nicht-St. Pöltnern zu Gute kommt.“ Etwaiger Kritik, dass manche Einrichtungen quasi stadteigene „Spaßprojekte“ seien, eine Stadt z. B. nicht unbedingt ein Hallenbad braucht, hält Wolfsberger die zentralörtliche Funktion entgegen.
„St. Pölten ist eine Schulstadt, und da gehört z. B. das Schulschwimmen dazu – allein deshalb brauchen wir ein Hallenbad! Je höher die Schulstufe ist, desto höher ist auch der Anteil auswärtiger Schüler. Im Fall der HTL oder der FH sprechen wir in St. Pölten von 80-90%!“
Die kleinen Gemeinden plädieren im Übrigen ebenfalls für eine Aufhebung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels – freilich mit umgekehrten Vorzeichen. Sie sind für ein Verhältnis 1:1, „weil auch Landgemeinden Aufgaben und Bedürfnisse haben, die in großen Städten nicht vorhanden bzw. billiger sind“, so die Argumentation des Gemeindebundes. Und schon dreht sich munter das „Wer-bekommt-wieviel-warum-Ringelspiel“. Der Teufel steckt im Detail
Eine allgemeine Zielsetzung der Reformbemühungen ist daher eine Vereinfachung zu erreichen. Etwa, indem man von den diversen Ko-Finanzierungen abkommt und klare Zuständigkeiten schafft. „Kurzum – eine Körperschaft erfüllt eine Aufgabe, bekommt dafür aber auch alle Mittel. Z.B. könnte der Bereich Kindergärten ausschließlich bei den Kommunen angesiedelt werden, Soziales bei den Ländern und Gesundheit beim Bund.“ So das Ideal. Nachdem diese klare Strukturierung aber zugleich mit einem Verlust von Macht einherginge – denn wer zahlt bzw. mitzahlt schafft bekanntlich auch an bzw. hat zumindest etwas mitzureden – stehen die Chancen auf Umsetzung eher gering. Ebenso wie bislang keine Seite auf „wohlerworbene Rechte“, auch wenn sie aus heutiger Sicht noch so überholt sein mögen, verzichten möchte. „Nehmen wir das Beispiel Getränkesteuer. Diese wurde 2000 (!) abgeschafft, die Gemeinden bekamen nach dem durchschnittlichen Volumen der Jahre 1993- 1997 einen Ausgleich, der bis heute einfach fortgeschrieben wird. Die Situation heute ist aber eine gänzlich andere als vor 20 Jahren!“ Nur eines von unzähligen Beispielen, die in den Verhandlungen zäh verteidigt werden. Dieses Beharrungsvermögen hat auch dazu beigetragen, dass offensichtliche Ungerechtigkeiten entstanden sind – etwa jene, dass ein unübersehbares Ost-West-Gefälle besteht: So bekommen die Länder Vorarlberg, Tirol oder Salzburg mehr an Ertragsanteilen pro Einwohner als die östlichen Bundesländer. Und darin wiederum offenbart sich der nächste Knackpunkt, der die Verhandlungen so schwierig macht: Die Konfrontationslinien verlaufen nämlich nicht nur zwischen den Körperschaften, also quasi Bund gegen Länder gegen Gemeinden, sondern sie verlaufen auch quer durch die jeweiligen Körperschaften selbst – bei den Bundesländern also auch zwischen Osten und Westen, bei den Kommunen zwischen großen und kleinen. Wenig verwunderlich, dass Wolfsbergers Hoffnung auf einen wirklich großen Wurf daher eher endenwollend ist: „Nachdem es nicht mehr Geld gibt, weil schlicht nicht mehr Geld da ist, müsste irgendjemand auf irgendetwas verzichten. Es kann nämlich keine Reform des Finanzausgleichs geben, wo alle Gewinner sind!“
Dafür scheinen schon die Verlierer festzustehen: Zum einen die Steuerzahler, die die teuren Doppelgleisigkeiten weiter finanzieren müssen, zum anderen die Bundesregierung, der man einmal mehr Reformunfähigkeit vorwerfen wird, obwohl die wirklichen Bremser an ganz anderer Stelle sitzen.

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ST. PÖLTEN UND DIE FINANZEN
„WIR STEHEN GUT DA!“
Thomas Wolfsberger verwaltet als höchster Finanzbeamter der Stadt ein jährliches Budget von knapp 166 Millionen Euro. Wir sprachen mit ihm über die KRAZAF-Lücke, Auswirkungen des RLB-Vergleichs und die Herausforderungen der nächsten Jahre. Eine Grundforderung der Städte im Rahmen der Finanzausgleichsverhandlungen betrifft die Nebenfront „Grundsteuer“. Worum geht’s da?
Die Wertgrenzen zur Bemessung sind seit 1983, also seit über 30 Jahren nicht mehr angehoben worden, was eine absolute Ungerechtigkeit darstellt – tatsächlich haben die Einheitswerte nichts mehr mit den aktuellen Werten zu tun. Dies hat auch Verfassungsrechtler auf den Plan gerufen und es steht die Befürchtung im Raum, dass die Regelung komplett gekippt wird. Der Bund zeigt bislang wenig Interesse dieses Ungleichgewicht zu reparieren, weil es sich in seinen Augen um eine Bagatellsteuer handelt – nur aus Sicht der Kommunen ist sie das natürlich nicht: Allein in St. Pölten reden wir hier von rund fünf Millionen Euro im Jahr!
 
Wenig Interesse hat der Bund auch daran, die Gelder aus der sogenannte KRAZAF-Lücke zurückzuzahlen. Im März hat der Nationalrat die Abwicklung des Fonds beschlossen. St. Pölten könnte damit um 23 Millionen Euro umfallen, die man fordert.
Diesen Schritt haben wir natürlich mit Sorge verfolgt. Der Bürgermeister hat das Thema auch im Rahmen der Finanzausgleichsverhandlungen angezogen, weil wir hoffen, vielleicht über diesen Weg das uns zustehende Geld zurückzubekommen. Aber in Wahrheit stehen wir relativ allein auf weiter Flur. Es geht ja um sehr viel Geld, die Lücke liegt mittlerweile bei rund 1,3 Milliarden Euro, wenn man alle ehemals spitalserhaltenden Gemeinden bedienen müsste! Bund, Länder und Sozialversicherung, die allesamt in den Fonds einzahlen müssten, zeigen daher wenig Interesse an einer Lösung. Und wir haben in Wahrheit auch alle nicht spitalserhaltenden Gemeinden gegen uns, die ja ebenfalls einzahlen müssten. Dass sich der Bund mittels Gesetz aus einer Zahlungsverpflichtung drückt, sehen wir jedenfalls als problematisch. Daher lassen wir derzeit von unserer Rechtsberatung die nächsten Schritte prüfen. Würde das Nichtzurückzahlen eine Lücke ins Budget reißen?
Nein, weil wir haben diese 23 Millionen Euro ja bereits als Schulden in den Büchern stehen, das dafür aufgenommene Darlehen läuft noch bis 2027. Natürlich wäre es schön, wenn wir noch zu diesen Geldern kommen, aber planen konnte ich schon bislang nicht damit. Ein weiterer großer Schulden-Brocken ist nun durch den Vergleich mit der RLB in Sachen schiefgelaufene SWAP-Geschäfte dazugekommen. Wie schultert man diese Mehrbelastung?
Prinzipiell haben wir das Budget in den letzten Jahren kontinuierlich so verbessert, dass wir im Unterschied zu vielen anderen Kommunen ausgeglichen budgetieren können. Daran ändert sich auch nichts mit der Aufnahme des Kredites in Höhe von 29,9 Millionen Euro. Wir hatten im Hinblick auf diesen etwaigen Fall auch schon vorsorglich begonnen, Rücklagen zu bilden. Natürlich steigt dadurch aber der Schuldenstand wieder an. Konnten wir diesen von 115 Millionen Euro im Jahr 2013 auf gut 85 Millionen 2014 hinunterfahren, so liegen wir jetzt wieder bei 117 Millionen Euro. Dadurch, dass wir dieses Kapitel aber nun endlich einer Entscheidung zugeführt haben, können wir besser planen. 2027 läuft der Krankenhauskredit aus, wenn auch der zusätzliche RLB-Kredit wegfällt, fallen wir um 80 Millionen Euro beim Schuldenstand runter – dann sind endlich alle Altlas­ten bereinigt. Das heißt, St. Pölten steht trotzdem gut da?
Die gute Nachricht ist: Ja, wir stehen gut da. Die schlechte: Wir stehen gut da (lacht). Was ich damit sagen möchte: Seitens des Landes gibt es nicht viel Ambitionen, uns etwa über die Bedarfszuweisungen – wie andere Kommunen – zu unterstützen. Da heißt es: „Na, ihr brauchts das ja eh nicht.“ Und wir sind auch nach wie vor – und dies nach 30 Jahren Landeshauptstadt – aus der Regionalisierung ausgeschlossen, was eine große Ungerechtigkeit darstellt! Denn Nieder­österreich hat ja nicht nur ein Zentrum, sondern bekennt sich zu mehreren – denken wir an Krems als Bildungs- und Kulturstadt. Dann sollten aber auch alle gleich und fair behandelt werden. Eine Möglichkeit wäre zumindest, dass die Länder nicht 12,7% der Bedarfszuweisungen autonom verteilen, sondern nur mehr 8%. Der Rest könnte den Kommunen direkt zugutekommen. Ein wirklicher Reformwurf scheint der Finanzausgleich nicht zu werden. Wären Gemeindefusionen, wie etwa in der Steiermark, ein Ansatz?
Tatsache ist, dass in Niederösterreich Fusionen politisch schlicht nicht gewollt werden. Man setzt aber zunehmend auf Verbände, wo über Kommunalgrenzen hinweg Aufgaben gemeinsam abgewickelt werden. In diesem Kontext könnte St. Pölten für seine Umlandgemeinden sicher zahlreiche Leistungen erbringen, und zwar zu einem guten Preis/Leistungsverhältnis und auf juristisch abgesicherter Basis. Damit wäre allen geholfen.